建立健全权力运行内部监控系统的思考

《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》将“权力运行监控机制基本形成”作为今后五年惩治和预防腐败体系建设的工作目标。笔者结合工作实际，在深入推进惩治和预防腐败体系建设的大背景下，对建立权力运行内部监控系统作了一些思考。

　　建立权力运行内部监控系统的重要性

　　惩治和预防腐败体系是覆盖整个党风廉政建设和反腐败工作各个方面的庞大而复杂的系统。这个系统可划分为“预防腐败工作体系”、“惩治腐败工作体系”两个既紧密联系、又相对独立的部分。就“预防腐败工作体系”而言，又包括“监督”和“监控”两个子系统。“监督”与“监控”的区别在于，前者是拥有权力的机关对所属单位实施的管理行为，是一种来自外部的力量，属于他律的范畴；后者是权力拥有者实施的自我控制行为，是一种源自单位内部的力量，属于自律的范畴。

　　目前，在建立健全惩治和预防腐败体系过程中，权力的配置和运行以及对权力的监督还存在诸多问题。例如，在权力的配置和运行方面，单位内部权力配置还不科学，制衡力量相对薄弱；岗位风险仍不清晰，防范措施滞后；权力运行不规范，制约功能缺位；制度执行缺乏考核，持续完善动力不足。在对权力的监督方面，一方面制度考核存在盲区，权力的行使者并不对制度的执行承担考核责任；滥用职权、以权谋私乃至贪污腐败现象仍然存在；对领导班子，尤其是主要领导的监督往往形同虚设。另一方面，纪检监察派驻机构虽然驻在部门，但由于诸多原因难以及早介入和监督，常常是发生了重大失职、渎职甚至职务犯罪案件后才能介入，而对权力行使过程中发生的尚不构成重大违法乱纪的滥用自由裁量权、行政不作为等行为缺少监督。导致上述问题的一个重要原因是，未在单位内部形成一个以制度建设为轴心，权力配置合理、内部制衡科学，风险指数明晰、防范措施前置，运行控制有效、监督保障有力，并且能够持续改进、不断完善的闭合式循环系统。

　　权力运行内部监控系统的总体框架及主要特点

　　按照建立“事前权力配置科学、权力风险明晰、监控系统闭合；事中权力行使规范、运行过程透明；事后办事结果公开、存有质疑倒查、发现问题追究”的权力监督体系的要求，借鉴ISO9001质量管理体系PDCA循环理论（P：计划、策划、决策，D：执行、实施，C：检查、测量，A：标准化），在行政机关建立权力运行内部监控系统的总体框架为：以强化单位对权力运行的内部监控为目标，以完善单位内部制度体系为重点，以建立单位内部监控系统为抓手，在合理配置内部权力、实现权力制衡，对各岗位进行风险评估和量化风险指数的基础上，在单位党委（党组）的领导下，建立单位内部权力运行监控组织，按照“规范权力运行、预防腐败问题发生”的要求，对现行工作制度进行全面清理和完善，形成从制度建立、制度公示、制度实施，到运行分析、研究改进、不断完善的闭合式循环系统。

　　权力运行内部监控系统具有以下特点：

　　坚持发挥单位党组织的领导作用。权力运行内部监控系统的建立、运行、持续改进和不断完善，都必须在单位党委（党组）的统一领导下开展工作。这样有利于发挥单位党组织在预防腐败工作中的领导作用，有利于单位领导班子履行第一责任人的职责，有利于保证各级机关按照法定权限和程序行使权力。

　　符合权力运行监督的基本规律。党的十七大明确提出，要建立决策、执行、监督三者既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这也同样适用于部门的内部建设。权力运行内部监控系统努力形成单位内部不同性质的权力既分工负责、相互协调，又相互制约、相互把关的权力结构，实现权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的运行机制，有利于最大限度地防止权力滥用现象的发生。

　　充分发挥干部群众的作用。建立权力运行内部监控系统，覆盖了单位所有权力运行的各个环节，涉及单位的每一个岗位、每一名成员。所以，不论是在权力配置、风险评估上，还是在制度制定、制度实施、运行分析和研究改进上，必须全员参与才能完成。这就形成了一种“人人有防范责任、人人有监督义务”，环环相扣、扣扣相连的内部工作系统。这有利于形成单位内部完整的协调运行机制，有利于充分调动每一名干部群众在保障和监督制度实施方面的积极性，有利于夯实预防腐败的基础。

　　引入风险管理的理念。权力运行内部监控系统引入了风险管理的理念，目的是采用科学的分析方法，对领导干部特别是主要领导干部、对各个岗位特别是人财物管理和使用等关键岗位的风险进行识别，把滋生腐败的潜在风险量化为预防的目标。根据风险程度采取对应措施，消除或者减少风险发生的因素，把腐败发生的可能性减至最低程度。

　　明确了内部监控系统与外部工作系统的关系。权力运行内部监控系统不是孤立存在的，它与外部工作系统共同构成惩治和预防腐败的工作系统。建立权力运行内部监控系统，有利于形成以内部自律为重点，内部自律与外部他律相结合，以外部他律促进内部自律的预防腐败工作机制。

建立权力运行内部监控系统的原则及工作步骤

　　建立权力运行内部监控系统是一项政策性、系统性、规范性和操作性很强的工作，必须坚持依法实施；必须注重实效，防止形式主义；必须坚持不断完善、持续改进；必须做到公开透明，自觉接受内部和社会的监督。

建立权力运行内部监控系统的工作步骤大体可分为三个阶段、六个规定性动作：

　　事前阶段：一要合理配置权力。按照依法行政、权力制衡的原则和转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，从规范权力运行、防止权力滥用、预防腐败问题发生的角度，对单位各部门的权力进行梳理，排列出既相互约束和制衡，又相互协调配合的岗（职）位。对各个岗（职）位的职责、权限、任职要求做出明确规定，建立合理配置、分工负责、相互把关的权力结构。

　　二要科学评估风险。针对各不同岗（职）位权力的大小、腐败现象的发生几率和对社会的危害程度，参考社会对该项权力的需求程度及以往的教训，对各个岗（职）位进行风险评估。针对风险程度的高低，制定相应的防范措施。

　　三要完善制度建设。从现实情况出发，根据重新配置的权力和认定的岗（职）位风险，对原有的制度进行清理，该废止的废止、该完善的完善、该制定的制定。重点是建立和完善领导班子决策公示、咨询、评估、责任等制度。形成包括各个岗（职）位的权力项目、行为规范、运作程序、防范措施、责任人和监控方式等在内的制度体系。同时，按照行政权力公开透明运行的要求，采取多种方式向单位内部和社会公开各项工作制度，为实现内部监控和外部监督提供基础条件。

　　事中阶段：进入制度实施阶段。在组织对制度进行解读和教育的基础上，由各个岗位建立“制度实施记录”。由负责受理、承办具体事项的部门如实记载权力行使过程中每个环节的情况，为跟踪制度实施，掌握权力运行过程，检查每项工作的完成情况做出客观的记载，为后期发现问题、堵塞漏洞、完善制度奠定基础，并为发生质疑实施倒查、发现问题进行追究提供书面凭证。

　　事后阶段：一是进行考核分析。在建立制度实施记录的基础上，一方面由单位组织各部门定期对照制度，并根据服务对象的反映和外部监督评价，对各项权力的运行情况做出自我分析，并根据考核结果进行问效问责；另一方面定期组织考核或开展交叉检查，主动查找制度执行中存在的问题。

　　二要进行研究改进。针对发现的问题和原因，找出需要改进的方面，确定改进的目标，制定改进的措施，并对原有制度进行立改废，使制度建设真正成为一个不断完善、逐步积淀和深化的过程。

 [来源： 摘自《中国监察》