党的十七大以来行政监察工作取得理论成果

关于党的十七大以来行政监察工作取得理论成果的调研报告 
中央纪委监察部廉政理论研究中心
（2012年10月17日）

      9月12至18日，中央纪委监察部廉政理论研究中心调研组到陕西省、四川省，就党的十七大以来行政监察工作取得的理论成果进行调研。调研组与陕西、四川两省的纪委监察厅负责同志和有关工作部门负责同志共6人，进行了个别谈话；到5个市、2个县（区）、3个镇（街道）、2个村（社区）进行了实地察看；召开7个座谈会，共77人参加了座谈；还查阅了相关文件资料。现将有关情况报告如下。   

一、关于党的十七大以来行政监察工作取得的理论成果
调研中大家普遍认为，党的十七大以来的五年，是中国特色反腐倡廉建设史上非常重要的五年，是行政管理明显改善、政府系统反腐倡廉成效显著提高的五年。在党中央、国务院和中央纪委常委会的坚强领导下，各级行政监察机关扎实推进执法监察、廉政监察、效能监察和政务公开、纠风工作，形成了一系列重大命题、重大观点，取得了重大成果。  

    （一）完善了行政监察工作基本格局理论。监察机关恢复组建初期，行政监察工作实践形成了执法监察、廉政监察、纠风的基本范畴。合署办公以来，监察机关高度重视效能监察，2010年修订实施的《行政监察法》明确将政务公开作为行政监察的法定职责，并首次明确了行政监察工作五项职责这一重大理论命题，形成执法监察、廉政监察、效能监察、政务公开和纠风“五位一体”的基本格局，使行政监察工作的职责和范畴更加符合中国特色反腐倡廉建设的特点。近年来，各级行政监察机关坚持廉政勤政一起抓，不断加大对中央决策部署贯彻落实情况的监督检查，把改善行政管理、提高政府绩效放在更加突出的位置，逐步深化政务公开和纠风工作，行政监察工作范围不断拓展、内容不断延伸，形成了行政监察五项工作格局。这一重大理论的发展，是对行政监察工作职责的新概括、新定位，也是行政监察工作布局理论的创新和发展，标志着我们对行政监察工作规律的认识达到一个新高度。 

   （二）丰富了行政监察保障民生理论。以人为本、执政为民是我们政府的性质和宗旨的集中体现，是指引、评价、检验行政监察工作的试金石和最高标准。近年来，各级监察机关始终坚持顺应群众期待、回应社会关切，紧紧抓住人民群众反映强烈的突出问题，有针对性地开展专项治理，在解决问题中体现着对人民群众的感情，在改善民生中让人民群众切身感受到行政监察工作的实际成效。特别是提出把人民群众的呼声作为第一信号，把维护群众利益作为第一目标，以专项治理为重要抓手，通过及时解决群众反映强烈的突出问题，丰富保障民生的监察实践。比如，针对群众反映强烈的公路“三乱”，2011年全国共查处1303个问题，撤销和调整收费站328个，停止收费公路总里程达3706公里，责任追究1734人。这一理论充分体现“以人为本、执政为民”执政理念，有效解决群众反映强烈的突出问题，充实和发展了纠风工作的理念思路、工作机制和举措措施，使保障民生理论更加完善、更加科学。  

    （三）发展了权力制约理论。加强对行政权力运行的制约，是行政监察工作的重要任务，也是深化行政管理体制改革的必然要求。实践反复证明，产生腐败的一个重要因素就是权力过于集中，相互之间难以制约、平衡，外部监督大多流于形式。近年来，各级监察机关坚持把制约作为监督的前提，通过深化行政审批制度、财政管理体制、投资体制、干部人事制度改革，完善建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购制度，促进政府部门决策、执行、监督职能相对分离，不断推动以权力制约权力、以程序制约权力、以公开制约权力、以权利制约权力的实践，为发展权力制约理论提供了实践基础。比如，五年来我们分两批再取消调整审批项目498项，充分发挥市场配置资源的基础性作用，从根本上改变权力过于集中的问题，进一步减少审批背后的权钱交易和寻租现象。完善这一理论，是对马克思主义权力制约思想的重大发展，以行政监察工作实际成效回答了十七大和十七届四中全会提出的重大命题。  

    （四）健全了权力监督理论。加强对权力运行的监督，是行政监察的基本职责，也是有效预防腐败的关键。近年来，各级监察机关把加强对权力运行的监督作为从严治政的关键，寓监督于政府管理各项工作之中，充分运用电子监察、权力运行公开、规范自由裁量权运行、行政投诉、民主评议等手段，全面加强执法、廉政、效能等方面的监督，深化了对政府职能部门监督职能的再监督、管理职能的再管理实践。比如，各级监察机关把科学方法和现代科技手段运用到监督实践中，积极推广“制度+科技”防治腐败经验，通过加强对重点领域和关键环节权力运行的监督，切实提高工作质量和效率。这一理论的健全，对于充分发挥政府内部专门监督机关的职能作用、提高行政监察工作科学化水平、推进政府系统反腐倡廉建设具有十分重要的指导作用。 

    （五）深化了政务服务理论。加强政务服务，是人民政府的根本特征，是建设服务型政府的客观要求，也是深化行政监察工作的重要趋势。近年来，政务公开和政务服务工作全面推行，实践十分丰富，逐步走上制度化轨道。各级监察机关全面推进建立健全省、市、县、乡、村联动的政务服务体系，大力发展政府网站、服务热线、电子政务，逐步提高政务公开和公共服务水平，让人民群众更好地了解政府工作，更广泛地参与政府管理，提高了政府的公信力。截至2011年底，全国共设立政务服务中心2912个、乡镇便民服务中心30377个，为人民群众了解政府工作、参与政府管理提供了极大便利。政务服务理论的深化，是对近年来政务公开和政务服务工作的规律性认识和总结，既体现了便民、服务的新理念，又有效预防了腐败，对于深化行政体制改革、服务型政府建设具有重要意义。   

    （六）健全了监督检查理论。加强对中央重大决策部署贯彻执行情况的监督检查，是《行政监察法》赋予监察机关的重要职责，也是十七大以来反腐倡廉建设的突出亮点。近年来，各级监察机关坚持围绕中心、服务大局，围绕党和国家的重大决策、重要工作、重大活动、重大事件，先后开展了廉洁办奥运、廉洁办世博、抗灾救灾和灾后重建、扩大内需促进经济增长、援疆建设、加快转变经济发展方式等监督检查工作，建立健全及时跟进机制、协作配合机制、科学运作机制、纠正惩戒机制和常态监管机制，形成了一系列重大理论。比如，监察部围绕主题主线开展监督检查，制定下发《关于开展加快转变经济发展方式监督检查的意见》，对加强和改善宏观调控、加快经济结构调整、管理通胀预期、节能减排和环境保护、耕地保护和节约用地等政策措施落实情况的监督检查，是监督检查理论的又一实践。这一理论的完善，极大地丰富了中国特色反腐倡廉道路的理论创新成果，有力指导了维护中央政令畅通实践，全面推动了加强对中央重大决策部署贯彻落实情况的监督检查工作。 

    （七）形成了廉政风险防控理论。廉政风险防控是将现代管理理论应用于行政监察工作领域，是行政监察理论创新的重大成果。特别是《关于加强廉政风险防控的指导意见》的出台，构建权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时的廉政风险防控机制，提出了一系列理论命题，极大地推进了廉政风险防控实践。近年来，各级监察机关把查找廉政风险点、编制职权目录、制定防控措施、加强动态监管等作为廉政风险防控的重点，工作领域不断拓展、覆盖面逐步扩大，有效预防了权力运行的廉政风险，形成了廉政风险防控理论。目前，全国31个省(区、市)和55个中央部门均开展了此项工作，部分国有企业、金融机构、高校等企事业单位也启动了这项工作，对于有效防控廉政风险发挥了积极作用。这一理论的提出，突破了传统思维和习惯做法，将廉政风险防控落实到行政权力运行全过程，使预防腐败有了更加清晰、明了的思路和抓手。 

    （八）完善了行政问责理论。责任政府是现代政府的基本特征，推进责任政府建设、加强行政问责是行政监察工作的重要任务。随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，责任制的要求不断拓展，全面覆盖行政领域。特别是2009年中办、国办印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着党政领导干部问责工作走上了规范化、制度化轨道。近年来，各级监察机关大力推进政府绩效管理监察和行政问责工作，坚持有责必问、惩教结合、实事求是、罚当其责，不断强化事前、事中和事后监督，对不依法定权限、违反法定程序、造成重大损失、不正确履行职责的行为加大责任追究力度，抓住社会稳定、安全生产、环境保护、食品药品安全、土地管理等重点领域和关键环节，严格依法依规加大问责力度，形成了一系列重大命题，回答了责任政府的制度体系和行政问责的主体、对象、方式等实践课题。据统计，2010年以来，各级纪检监察机关共对1.82万名党政领导干部进行问责，大大提高了政府的执行力。这一理论的完善，对于加强政府自身建设、推进责任政府建设具有不可替代的作用，有利于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，推动形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅的行政管理体制。  

二、党的十七大以来行政监察理论创新的特点
     党的十七大以来行政监察理论创新呈现出根本性、全面性、时代性、实践性的鲜明特点。这些理论成果的形成、发展和完善，标志着行政监察创新工作进入一个新境界。 

    （一）抓住根本性问题进行理论创新。这些年来，各级监察机关抓住行政监察的一些根本性问题进行理论创新，无论是提出政务服务、廉政风险防控等重大命题，还是提出加强对行政权力的制约和监督等重大任务；无论是提出行政监察的职责范畴，还是提出行政监察工作格局，回答的都是关系走出一条什么样的中国特色行政监察道路、怎样在新的历史条件下加强和改进行政监察工作等重大问题，对行政监察实践产生了重大指导作用，在行政监察理论创新史上具有重大意义。   

    （二）围绕提高行政监察工作科学化水平进行理论创新。五年来行政监察理论创新成果，揭示了中国特色行政监察的客观规律，一系列思想观点相互联系、有机统一。既具有严密的内在逻辑，又体现出完整的系统性。行政监察的理论创新过程，正是认识和揭示行政监察工作客观规律的过程，是围绕提高行政监察工作科学化水平这一主题来展开的，所形成的一系列创新观点，都是以提高行政监察工作科学化水平为指向的。   

    （三）着眼于行政监察整体工作进行理论创新。这些年来行政监察理论创新成果不局限于某几个点上，它涵盖了行政监察工作的总体思路、根本要求、工作职责五大领域等各个方面，而且每个领域都有一系列创新观点，是立体的、全方位的理论创新。  

    （四）立足指导实践进行理论创新。五年来行政监察理论创新，深深植根于行政监察工作和自身建设的实践中，源于实践，又指导实践，在实践中经受检验。无论是提出政府绩效监察这个范畴，还是提出建设责任政府这个任务；无论是关于保障民生理论的创新，还是对行政问责理论的丰富和完善，都是实践提出的课题，都是总结实践经验的产物，也都对实践产生了重要指导、引领作用。这些理论成果与时俱进、持续推进，一些重大命题的理论创新是不断深入的。 

    （五）紧跟改革步伐进行理论创新。行政监察理论创新成果，反映时代变化，顺应时代潮流，紧跟时代发展，具有浓郁的时代气息和与时俱进的品格。比如，科学发展观是指导党风廉政建设和反腐败斗争的强大思想武器。各级监察机关认真履行职能，督促有关地方和部门坚持以科学发展观指导工作，把科学发展观的要求转化为谋划发展的正确思路，转化为促进发展的政策措施，转化为领导发展的实际能力，坚决纠正违背科学发展观的错误行为，为科学发展观的贯彻落实提供有力保证。正是根据这么一个时代特征，提出了加强对中央重大决策部署贯彻落实情况监督检查、加强政府绩效管理监察等理论命题和重大战略任务。  

三、党的十七大以来行政监察理论创新的启示
     创新是推进反腐倡廉建设的灵魂，是深化行政监察工作的动力，是纪检监察机关的责任。这些年来，行政监察理论创新的实践带给我们一些深刻、有益的启示。 

    （一）行政监察理论创新必须坚持解放思想。五年来行政监察理论创新的众多成果无一不是解放思想、实事求是、与时俱进的产物，无一不是思维创新的结果。加强对中央重大决策部署贯彻落实情况的监督检查、加强对权力的制约和监督、提高行政监察工作科学化水平等理论观点，其构成要素过去都有，也都有丰富的实践基础，但因为有了思维创新，便在实践创新基础上结出了理论创新之果。这就启示我们，理论创新，最重要的是解放思想，勇于出新和超越。推进行政监察理论创新，不能满足于既有成果，不能拘泥于现成结论，必须坚持中国特色社会主义理论体系的科学原理和科学精神，敢于研究和回答实践提出的热点、难点问题，通过思维创新去发现和进入未知的、不熟悉的领域，不断开拓理论创新新领域。 

    （二）行政监察理论创新必须着眼于解决实践问题。当前，我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，这种空前的社会变革给行政监察注入强大活力，也带来许多新问题新矛盾。五年来行政监察理论创新的一系列成果，正是在不断解决新问题的基础上形成的。比如，针对政府管理面临的复杂形势，提出了政府绩效管理监察这个新范畴；针对廉政风险的新特点新趋势，提出廉政风险防控的新任务；针对信息化网络化的新发展，提出行政监察工作要充分运用新型媒体的新思路，等等。这就启示我们，进行行政监察理论创新，必须着眼于解决政府管理和反腐倡廉建设面临的问题，着眼于指导和推动行政监察实践新的发展，着眼于对实际问题的理论思考，从实践中发现理论课题、形成理论观点。 

    （三）行政监察理论创新必须与实践创新紧密结合。五年来改革创新这条红线始终贯穿行政监察全部实践。实践创新、制度创新和理论创新同步推进、相互促进，许多理论创新观点直接来自对创新实践的经验总结，不少创新理论直接转化为制度创新，三者统一于推进行政监察工作实践之中。实践创新是制度创新和理论创新的源泉，理论创新是实践创新和制度创新的先导，制度创新既是实践创新、理论创新的结晶，同时又是新的实践创新、理论创新的条件和起点。行政监察理论创新必须与推动实践、制度创新紧密结合起来，通过实践创新提供课题和思想养料，及时将成熟的实践经验和理论成果转化为制度建设，实现实践创新、制度创新、理论创新的良性互动。   

    （四）行政监察理论创新必须善于总结历史经验。党的十七大以来，我们不断总结历史经验，特别是贺国强同志在全国监察厅（局）长会议上的讲话中系统总结的行政监察工作的六条基本经验，何勇同志在纪念监察机关恢复组建25周年座谈会上的讲话系统总结的五条主要经验，马马文同志在历次全国监察厅（局）长会议上总结的一系列行政监察工作经验、体会和特点，对形成和完善行政监察重大理论成果，产生了重要作用。这就启示我们，行政监察理论创新，不仅要科学总结行政监察工作的历史经验，而且要科学总结其他国家行政监察的有效做法；不仅要深入系统地研究行政监察工作的基本规律，而且要科学研究反腐倡廉的主要经验。通过多方面经验的科学总结和比较研究，使行政监察理论创新视野更加开阔，战略思维更加深邃，创新成果更有高度。 

    （五）行政监察理论创新必须集中各级监察机关的集体智慧。五年来行政监察理论创新之所以能够取得丰硕成果，与党中央、国务院和中央纪委常委会得高度重视分不开，与各级监察机关的积极实践、大胆探索分不开，与中央纪委监察部的总结、提炼和推广分不开。比如，民生保障理论、廉政风险防控理论等，都是首先在基层实践中提出这个问题并进行大量探索后，由中央纪委监察部总结经验并进行理论提炼、升华而形成的。行政监察理论创新，需要各级监察机关群策群力、集思广益，最大限度地发挥各级监察机关的集体智慧，在人民创造历史、全体监察干部创造伟大实践的历史进程中，不断把行政监察理论创新向纵深推进。